חוק רישוי עסקים הוא אחד מהחוקים החשובים ביותר לאזרחי המדינה, ומטרתו לפקח על איכות בתי העסק במרחב המסחרי, התעשייתי, החקלאי ובסביבת המגורים של התושבים. החוק נועד למנוע סכנות לשלום הציבור מפני ליקויים ביטחותיים בבית העסק ובסביבתו, וכך בין השאר, למנוע סכנת הדבקות במחלות, מניעת זיהום ממקורות מים, הדברה, טיפול בדשנים, תרופות וכד', וכן להבטיח את הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה של העסק ולטפל בנושאי כבאות ומניעת דליקות.
לצורך כך, בכל רשות מקומית או אזורית הוקמה מחלקה אשר מתמחה בהנפקת רישיונות עסק למגישי בקשות לרישיונות, עליהם מטילה הרשות את האחריות לדאוג להמצאת כל המסמכים הנדרשים אשר יניחו דעתה של הרשות כי העסק עומד בתקינה ובהוראות החוק.
משקיבל בעל העסק את הדרישות של הרשות המקומית, החל את תהליך השגת הרישיונות, במטרה לעשות כן, נדרש להגיש מפה מצבית של בית העסק ולפנות לכל הגורמים והרשויות, נותני האישורים, לרבות משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה, משטרה, כיבוי אש, פיקוח בניה וכיוצ"ב.
יחד עם זאת, לא כל עסק מחויב בהוצאת רישיון עסק. רק עסק המוגדר כטעון רישוי בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) התשנ"ה- 1995 חייב ברישיון לפתיחתו וניהולו. כך לדוגמה ניתן מהצו ניתן ללמוד כי משרדים, ומקצועות חופשיים אינן נדרשים לרישיון עסק כגון: עורכי דין, רואי חשבון, רופאים, כך גם פעוטונים, סטודיו לריקוד וספורט וכד'. כמו גם, עסקים בתחום המסחר כגון הנעלה, הלבשה, חלקי חילוף חומרים, מכשירי כתיבה וחנויות ספרים אינם נדרשים לרישיון עסק.
קבוצת עסקים אשר טעוני רישוי מדורגת בצו רישוי עסקים לעשר קבוצות, כדלקמן:
קבוצה 1 – בריאות, רוקחות וקוסמטיקה
קבוצה 2 – דלק ואנרגיה
קבוצה 3 – חקלאות ובעלי חיים
קבוצה 4 – מזון
קבוצה 5 – מים ופסולת
קבוצה 6 – מסחר ושונות
קבוצה 7 – עינוג ציבורי נופש וספורט
קבוצה 8 – רכב ותעבורה
קבוצה 9 – שירותי שמירה ואבטחה
קבוצה 10 – תעשיה, מלאכה, כמיה ומחצבים
לאחר שבעל העסק הבין לאיזו קבוצה הוא משתייך, הוא מתחיל לפעול להגשת בקשה לרישיון עסק. מחלקת רישוי עסקים צפויה להציב בפני המבקש תנאים אשר יהיו קבועים ברישיון העסק ויכולים להשתנות ו/או להתווסף מתי שיתעורר הצורך, לכן לעיתים שינוי של תנאי מתן הרישיון או הכבדה על התנאים הקיימים יכול לפגוע בהסתמכותו של המבקש וביכולתו לעמוד בקבלת הרישיון.
במקרים כאלו, למבקש הרישיון ישנה הזכות לפעול להגשת השגה, כך לדוגמה, ניתן להשיג על עמדת מנהל רישוי העסקים ברשות המקומית ע"י פניה למנהל מעליו ואפילו להגיע עד לראש הרשות. כך גם ניתן לערער על עמדת מדור למניעת דליקות ולפנות לגורם המוסמך בנציבות הכבאות ככול שמסרבים להעניק אישור כבאות לרישיון עסק. כמו כן, ניתן להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית דין לענייני מנהליים על סירוב למתן רישיון, ביטולו והוספת תנאים לדעת המבקש אינם סבירים.
במסגרת מאמר זה אתייחס לקשר ולזיקה בין הרשות המקומית המנפיקה אישורי בניה ובין מחלקת רישוי עסקים האמונה על רישיון הנפקת רישיון עסק, ובפרט במקרים בהם קיימות חריגות בניה לבית העסק.
סעיף1(א)(6) לחוק רישוי עסקים, הקובע כי קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה הוא אחד ממטרות הרישוי, מחייב, כתנאי למתן רשיון עסק, עמידה מלאה בהוראות חוק התכנון והבניה. או שמא הוא מותיר שיקול דעת ליתן רשיון עסק, בנסיבות ובתנאים מסוימים ומתוחמים, גם מקום שקיימת חריגה מסוימת מדיני התכנון והבניה.
בפסק הדין עע"מ 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה נקבע כי "חוק רישוי עסקים אינו שולל, כשלעצמו, אפשרות של מתן רשיון עסק לעסק שיש בו חריגה מדיני התכנון והבניה, אף כי אחת ממטרותיו היא הבטחת קיום דינים אלה (סעיף 1(6) לחוק)."
תוצאת שילוב הדברים היא, שככלל, החלטה ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי סבירה, בהיותה מסכלת מטרה ממטרות החוק. ברם, עדיין מסור לרשות שיקול דעת מוגבל ליתן רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון, וזאת בנסיבות מיוחדות וחריגות, כמפורט להלן.
הנסיבות והתנאים בהם ניתן לתת רישיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה
- ניתן ליתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה בהתקיים אחד מאלה:
- בעסק חריגות בנייה קלות (זוטי דברים), שהתובע של הרשות המקומית נתן דעתו עליהן, וקבע כי אין מקום לנהל בגינן הליך לפי חוק התכנון והבניה בשל העדר ענין לציבור בניהול הליך פלילי;
– או –
- העסק נמצא במבנה ישן, אשר לא נמצא לו היתר בניה, ותובע של הרשות המקומית קבע כי לא ניתן – או שאין כל כוונה – לנהל בגין העדר ההיתר הליך לפי חוק התכנון והבניה".
בית משפט זה עמד לא אחת על זיקה זו ופסק כי "מקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות התכנון והבניה, חזקה על רשות הרישוי שלא תיתן רשיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור" (בג"ץ 199/78 אלקטרו תקע בע"מ נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לב(3) 505, 507; כן ראו, לדוגמה: בג"ץ 315/88 אורי דולב נ' ראש המועצה האזורית אפעל, פ"ד מג(1) 98, 104; בג"ץ 106/96 עמנואל שלם נ' אלי לנדאו, פ"ד נב(1) 738, 746-745; בג"ץ 354/73 בג"ץ 166/85 אוטו בית שיווק וסחר בע"מ נ' ראש עיריית תל אביב –יפו, פ"ד לט(4) 247, 249; בג"ץ 4995/90 חווית הגליל בע"מ נ' ראש עירית טבריה, פ"ד מה(4) 58, 62; בג"ץ 53/86 ירמיהו עייני – חברה לבנייה בע"מ נ' ראש עירית קרית מוצקין, פ"ד מ(4) 45, 48). הנה כי כן, הכלל הוא כי בין המטרות שרישיון העסק נועד להבטיח נכללת גם המטרה של קיום דיני התכנון והבניה. לפיכך, הפרתם של דינים אלה עשויה לשמש טעם מספיק למנוע מעסק את קבלת רישיון העסק. יתרה מזו, ככלל, החלטה ליתן רשיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי סבירה.
ביום 9.11.03 פרסם היועץ המשפטי לממשלה את הנחיה 8.1351 הנ"ל, המבקשת לבחון את עוצמת הזיקה בין מישור דיני התכנון והבניה למישור דיני רישוי העסקים. כאמור לעיל, הנחיה זו מציגה את השאלה "האם סעיף 1(א)(6) לחוק רישוי עסקים, הקובע כי קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה הוא אחד ממטרות הרישוי, מחייב, כתנאי למתן רשיון עסק, עמידה מלאה בהוראות חוק התכנון והבניה, או שמא הוא מותיר שיקול דעת ליתן רשיון עסק, בנסיבות ובתנאים מסוימים ומתחומים, גם מקום שקיימת חריגה מסוימת מדיני התכנון והבניה" (פס' 4 להנחיה, הדגשות במקור – ד.ב.).
ברקע להנחיה ניצב הקושי הגלום במציאות שבה עסקים רבים אינם זכאים לקבל רשיון עסק בשל אי עמידה בהוראות חוק התכנון והבניה, וכתוצאה מכך פועלים מבלי להיות כפופים לפיקוח בשורה ארוכה של פרמטרים נוספים אותם נועד הרשיון להבטיח, ובהם הגנה על איכות הסביבה ומניעת מפגעים, מניעת סכנות לשלום הציבור ולבריאותו, שמירה על בטיחות ועוד. כן נסמכת ההנחיה על אמירה באחד מפסקי הדין של בית משפט זה, ממנה עולה כי הגם שקיומם של דיני התכנון והבניה הינו בין מטרות הרישוי, הרי שחוק רישוי עסקים אינו שולל, כשלעצמו, אפשרות למתן רשיון עסק לעסק החורג מדיני התכנון והבניה (ראו: ע"א 8729/96 ש' כאכון, מלונות ונופש בע"מ נ' עמידר, החברה הלאומית לשיכון עולים בע"מ, פ"ד נה(1) 673, 678-677). על רקע זה נקבע, כאמור, בהנחיה 8.1351 כי "ככלל, החלטה ליתן רשיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה, תהיה החלטה בלתי סבירה, בהיותה מסכלת מטרה ממטרות החוק. ברם, עדיין מסור לרשות שיקול דעת מוגבל ליתן רשיון לעסק שאינו עומד בדיני התכנון, וזאת בנסיבות מיוחדות וחריגות…" (פס' 6 להנחיה; ההדגשות במקור – ד.ב.).
סעיף 9 להנחית היועץ המשפטי מוסיף תנאי נוסף לפיו רשיון עסק יינתן בנסיבות האמורות "בכפוף לאישור בטיחות שיינתן על ידי מהנדס/יועץ בטיחות או לאישור מהנדס העיר כי החריגה בה מדובר אינה כרוכה בבעיות של בטיחות".
המושג "חריגות בניה קלות" אינו מוגדר בהנחיה, אשר עומדת על הקושי לגבש רשימה נוקשה וממצה של עבירות העונות להגדרה זו. עם זאת, בסעיף 8 להנחיה כלולות מספר דוגמאות לעבירות שייחשבו על פי רוב לקלות, ובהן ריצוף משטחים, בניית מרקיזות מתקפלות והתקנות מזגנים – כל זאת, ללא היתרים כדין.
לסיכום, אין לקבל את רוע הגזרה מבלי לבחון כל מקרה לגופו, ולעמוד על הנסיבות הספציפיות שמרכיבות את יסוד עבירת התכנון והבניה, והרי שכך, ניתן להגיע לפתרונות בתיאום ו/או הסדר ו/או ניהול המחלוקת מול יחידת הרשות הנדרשת להנפקת האישור.