חיוב ארנונה בישראל: האם ניתן לחייב לפי גובה או נפח, או שמא החיוב חייב להיעשות לפי שטח במ"ר בלבד – סקירה משפטית מקיפה

מבוא: עקרונות יסוד בדיני הארנונה בישראל

ארנונה כללית היא אחד ממקורות ההכנסה המרכזיים של הרשויות המקומיות בישראל, והיא מוטלת על נכסים המצויים בתחום שיפוטן של הרשויות. למרות שמדובר במס מוניציפלי נפוץ ויומיומי, מערכת הכללים המסדירה את חיובי הארנונה מורכבת מאוד וכוללת שילוב של חקיקה ראשית, תקנות, צווי ארנונה מקומיים ופסיקה ענפה של בתי המשפט. אחת הסוגיות המשפטיות המרכזיות בתחום זה נוגעת לשאלה כיצד יש לחשב את בסיס החיוב בארנונה: האם החיוב חייב להיעשות לפי שטח הנכס במטרים רבועים בלבד, או שמא רשאית רשות מקומית להתחשב גם במאפיינים פיזיים אחרים של הנכס כגון גובה התקרה או נפח החלל. סוגיה זו אינה תאורטית בלבד. היא עולה פעמים רבות במחלוקות בין בעלי נכסים לרשויות מקומיות, בעיקר כאשר הרשויות מבקשות להגדיל את בסיס החיוב באמצעות הכללת שטחים שבעבר לא חויבו או באמצעות שימוש בקריטריונים נוספים כגון גובה חלל, גלריות, מרתפים או שטחים תת-קרקעיים. הפסיקה הישראלית עסקה בנושא זה פעמים רבות וקבעה שורה של עקרונות יסוד שמגבילים את סמכותן של הרשויות המקומיות בתחום זה. עורך דין יניב אהרון המתמחה בדיני הארנונה:

המסגרת הנורמטיבית: סעיף 8 לחוק ההסדרים ותקנות ההקפאה

הבסיס החוקי לחיוב ארנונה בישראל מצוי בסעיף 8 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), הקובע כי הארנונה תוטל על נכסים לפי יחידת שטח. המשמעות היא כי נקודת המוצא של המחוקק היא שהארנונה נגבית בהתאם לשטח הנכס במטרים רבועים. לצד הוראה זו נקבעו תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), אשר עיגנו את מה שמכונה בפסיקה "דיני ההקפאה". דינים אלה מגבילים את יכולתן של הרשויות המקומיות לשנות את שיטת החישוב של הארנונה או להרחיב את בסיס החיוב. תקנה 3 לתקנות קובעת כי הארנונה תחושב לפי שטח הנכס, וכי רשות מקומית אינה רשאית לשנות את שיטת החישוב משנה לשנה אלא במקרים מצומצמים מאוד, כגון תיקון טעות חישוב ספציפית בנכס מסוים. תכלית דיני ההקפאה היא למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את נטל הארנונה בדרך עקיפה, באמצעות שינוי שיטת המדידה או הרחבת הגדרת השטח המחויב. משרד עורכי דין להגשת ערר על חיובי ארנונה.

עקרון איסור שינוי שיטת החישוב בפסיקת בית המשפט העליון

הפסיקה חזרה והדגישה כי איסור שינוי שיטת החישוב הוא אחד העקרונות המרכזיים בדיני הארנונה. בפסק הדין עע"מ 7904/16 עיריית תל אביב-יפו נ' ענת חרחס (2018) קבע בית המשפט העליון כי שינוי אופן מדידת הנכס או הרחבת שטחי החיוב עלולים להוות הפרה של דיני ההקפאה, גם אם שיעור הארנונה עצמו לא השתנה. בית המשפט הדגיש כי האיסור על שינוי שיטת חישוב השטח נועד למנוע מצב שבו רשות מקומית תגדיל את חיובי הארנונה באמצעות שינוי טכני במדידה. עמדה זו חוזקה גם בפסק הדין עע"מ 9254/20 דוד יצחקי נ' עיריית הוד השרון (2022), שבו נקבע כי האיסור על שינוי שיטת חישוב שטח הנכס לצורך חיוב בארנונה הוא איסור מהותי, אשר נועד לשמור על יציבות וודאות במערכת המיסוי המוניציפלית. עו"ד המתמחה בארנונה מאזור המרכז.

פסיקה נוספת בנושא שינוי שיטת חישוב הארנונה

גם בפסק הדין רע"א 2453/13 אלעזר עמר נ' עיריית חדרה (2015) נקבע כי תקנות ההסדרים מחייבות את הרשויות המקומיות לחשב את הארנונה לפי שטח הנכס במטרים רבועים בלבד. בית המשפט הדגיש כי שינוי שיטת המדידה מותר רק כאשר מדובר בתיקון טעות חישוב שנפלה במדידה המקורית של הנכס. בפסק הדין עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ (2012) נדון מקרה שבו רשות מקומית הרחיבה את הגדרת שטח הנכס כך שתכלול שטחים משותפים, מחסנים וחניות. בית המשפט קבע כי מדובר בשינוי שיטת חישוב אסור, שנעשה ללא אישור השרים כנדרש בדין. גם בפסק הדין עע"מ 8223/07 אפרים היים נ' מועצה אזורית דרום השרון (2011) נקבע כי רשות מקומית אינה רשאית לשנות את שיטת חישוב השטח לאחר שינוי מבני או איחוד רשויות. בית המשפט הדגיש כי השיטה ההיסטורית של חישוב הארנונה היא חלק בלתי נפרד מצו הארנונה, ועל הרשות להמשיך לפעול לפיה.

הרחבת בסיס החיוב בפסיקה נוספת

הפסיקה עסקה גם במקרים שבהם רשויות מקומיות ביקשו להרחיב את בסיס החיוב באמצעות הכללת שטחים שלא חויבו בעבר. בפסק הדין עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות נקבע כי הרחבת בסיס החיוב בדרך של שינוי אופן חישוב השטח מהווה הפרה של דיני ההקפאה. בפסק הדין בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים נקבע כי דיני ההקפאה נועדו למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את הארנונה באמצעות שינוי הגדרות או פרשנות חדשה לצווי הארנונה. גם בפסק הדין עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש נקבע כי הכללת שטחים שבעבר לא חויבו בארנונה עלולה להיחשב שינוי שיטת חישוב אסור. בפסק הדין עע"מ 9406/05 עיריית חיפה נ' דור אנרגיה נקבע כי שיטת החישוב ההיסטורית של הארנונה היא חלק בלתי נפרד מצו הארנונה, ולכן שינוי במדידה או בהגדרת השטח עשוי להוות שינוי שיטת חישוב אסור. גם בפסק הדין עע"מ 8635/05 עיריית ראשון לציון נ' בנק דיסקונט חזר בית המשפט על העיקרון כי הרחבת הגדרת שטח הנכס כך שתכלול שטחים נוספים היא שינוי שיטת חישוב, אשר אינו מותר ללא אישור השרים. משרד עורכי דין להגשת השגה בתחום הארנונה

סוגיית המרתפים והמחסנים בפסיקה

שאלה נוספת שעלתה בפסיקה היא האם ניתן לחייב בארנונה שטחים כגון מרתפים, מחסנים ומבני עזר. בפסק הדין דנ"מ 4727/07 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן נקבע כי שינוי בצו הארנונה הכולל לראשונה מרתפים ומחסנים עלול להוות שינוי שיטת חישוב אסור. לעומת זאת בפסק הדין דנ"מ 6346/06 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות נקבע כי כאשר מחסן או מרתף מהווים חלק אינטגרלי מהנכס, ניתן לחייבם בארנונה, ובלבד שהחיוב נעשה לפי שטחם במטרים רבועים.

שימוש בגובה כקריטריון לחיוב ארנונה

אחת הסוגיות המורכבות בתחום הארנונה נוגעת לשאלה האם ניתן להשתמש בגובה החלל כקריטריון לחיוב בארנונה. בפסק הדין עע"מ 8138/21 דן בראונשטיין נ' עיריית כפר יונה (2023) נדון מקרה שבו צו הארנונה קבע כי שטח שגובהו עד 2.20 מטרים אינו חייב בארנונה. בית המשפט קבע כי במצב כזה ניתן לחייב שטח שגובהו עולה על 2.20 מטרים, אך הדגיש כי החיוב אינו נעשה לפי הגובה עצמו אלא לפי שטח הנכס, כאשר הגובה משמש תנאי טכני בלבד לקביעת החיוב או הפטור.

סיווג מחסנים ושימושים שונים

במקרים אחרים התעוררה מחלוקת לגבי סיווגם של מחסנים או שטחים תת-קרקעיים. בפסק הדין עת"מ (מינהליים ירושלים) 1472-09 משה קנר נ' עיריית ירושלים (2012) נדון מקרה שבו מחסנים תת-קרקעיים חויבו לפי סיווג "משרדים, שירותים ומסחר". בית המשפט הדגיש כי על הרשות המקומית לקבוע סיווג מתאים בצו הארנונה. בפסק הדין עת"מ (מינהליים ירושלים) 28228-02-13 בית הצעצוע בע"מ נ' עיריית ירושלים (2016) נקבע כי חיוב מחסנים לפי סיווג שאינו מתאים עלול להיות בלתי סביר באופן קיצוני.

האם ניתן לחייב ארנונה לפי נפח

מן הפסיקה ומהחקיקה עולה כי הארנונה בישראל אינה מחושבת לפי נפח הנכס. החיוב נעשה לפי שטח הרצפה במטרים רבועים, ולא לפי נפח החלל במטרים מעוקבים. שימוש בנפח כבסיס לחיוב היה משנה באופן מהותי את שיטת החישוב שנקבעה בדין. לפיכך חיוב לפי נפח עשוי להיחשב שינוי שיטת חישוב אסור, אשר אינו מותר לפי דיני ההקפאה.

ההבחנה בין תיקון טעות לבין שינוי שיטת חישוב

הפסיקה מבחינה בין שלושה מצבים שונים. המצב הראשון הוא תיקון טעות מדידה בנכס ספציפי. מצב כזה מותר, שכן מדובר בהתאמת המדידה למצב בפועל. המצב השני הוא שינוי שיטת מדידה, כגון מעבר ממדידה פנימית למדידה חיצונית. מצב כזה עשוי להיחשב שינוי שיטת חישוב אסור. המצב השלישי הוא שינוי בסיס החיוב עצמו, כגון מעבר לחיוב לפי נפח או גובה. מצב זה נחשב לשינוי שיטת חישוב מהותי ואסור.

השלכות מעשיות לבעלי נכסים

העקרונות שנקבעו בפסיקה חשובים במיוחד לבעלי נכסים המתמודדים עם דרישות תשלום ארנונה. כאשר רשות מקומית מגדילה את שטח החיוב או משנה את שיטת המדידה, יש לבחון האם מדובר בתיקון טעות לגיטימי או בשינוי שיטת חישוב אסור. במקרים רבים ניתן להגיש השגה למנהל הארנונה, ובהמשך ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה. בתי המשפט והוועדות נוטים להתייחס ברצינות רבה לטענות בדבר שינוי שיטת חישוב, שכן מדובר בפגיעה אפשרית בעקרון החוקיות של המיסוי. עורך דין לארנונה ולהגשת השגות ועררים על חיובי ארנונה מאזור המרכז.

סיכום

הדין הישראלי קובע בבירור כי הארנונה מחושבת לפי שטח הנכס במטרים רבועים. דיני ההקפאה מגבילים את יכולתן של הרשויות המקומיות לשנות את שיטת החישוב או להרחיב את בסיס החיוב. הפסיקה של בית המשפט העליון, לרבות פסקי הדין עע"מ 7904/16 חרחס, עע"מ 9254/20 יצחקי, רע"א 2453/13 עמר, עע"מ 1721/10 קופלביץ ועע"מ 8223/07 היים, מדגישה כי שינוי שיטת החישוב הוא אחד האיסורים המרכזיים בדיני הארנונה. גם פסיקה נוספת כגון בג"ץ 6741/99 יקותיאלי ועע"מ 11641/04 סלע מחזקת את העיקרון כי הרשויות המקומיות אינן רשאיות להרחיב את בסיס החיוב בדרך עקיפה. השימוש בגובה כקריטריון אפשרי רק כאשר הוא משמש תנאי טכני לפטור או לחיוב שנקבע בצו הארנונה, כפי שנקבע בעע"מ 8138/21 בראונשטיין, אך גם אז החיוב עצמו נעשה לפי שטח הנכס ולא לפי גובהו. לפיכך המסקנה המשפטית הברורה היא כי חיוב ארנונה לפי נפח הנכס או לפי גובה החלל אינו מתיישב עם המסגרת החוקית והפסיקתית של דיני הארנונה בישראל, ועלול להיחשב שינוי שיטת חישוב אסור.